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創設特別國務會議增造不管部之國務員問題(三)

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創設特別國務會議增造不管部之國務員問題(三)
作者:李大釗
1917年3月14日

  日前,秋桐君創設特別國務會議增造不管部之國務員之議,蓋內審本國之情勢,外酌他邦之制度,而建此議以與海內賢達相商榷者也。余於此議,贊可與否,及此等創舉今日是否能施於吾國,均認為別一問題,而於本文不著。本文之作,僅以述英倫軍務會議之由來,及近來各國增設無部閣員之趨勢,以聊貢參稽借證之資而已。

  英自去年歲杪雷德佐治改組內閣,雷氏自與統一黨及工黨之諸領袖共五人,組織軍務會議,將關於交戰一切軍國機要事務,移於軍務會議,而與各部行政全然分離,即以軍務會議為軍國政府之中樞,面儼然有內閣中之小內閣之觀焉。溯稽此制之由來,有足述者。英國舊制,戴皇族為陸軍司令長官,司一切軍政之指揮監督。逮南阿戰役,斯制無良效可驗,乃於一九零四年廢司令長官之職,新置帝國參謀總長,使與參謀次長、兵站總監、兵器總監共組陸軍高等會議(Army Coumcil),而以陸軍總長為之議長,統轄一切軍政,以與內閣保其聯鎖。歐戰卒起,參謀本部員司,相繼出征,吉青納將軍自為陸軍司令長官,而陸軍高等會議遂以停止。然以吉青納將軍一人當其難局,以至屢蹈南阿戰役時之失算,而貽誤軍國之事,層見迭出,於是與聯立內閣之組織,同時亦感設置軍需部之必要,內閣復設軍事委員會(War Committee)、達達納爾委員會、國民兵役委員會等,以分其責。前歲十月十二日,總理曾於眾院受一議員之質問,其答辯之言,有曰:「內閣之軍事委員會,人員與組織常不同,目下乃由十一二人而成者。關於作戰計劃常為慎密之攻究,結局仍使內閣負責。」又羅士北里氏亦嘗投書於《泰晤士報》,以為警告曰: 「作戰之最高指揮權,當委之於總理、陸軍總長、海軍總長三人組成之委員會。此三人者須報告於內閣,惟有必要時,可求其他閣員與議。」蓋至是而病軍事委員會會員過多之聲,已譁然起矣。九月下旬,乃有組織人數較少之軍務會議之計劃。據十一月十一日愛斯葵斯氏在眾院所發表者,以當時陸軍總長吉青納氏方在視察近東方面戰況之中,故總理兼任陸軍總長。此軍務會議,即由總理愛斯葵斯、海軍總長巴爾佛亞、軍需總長雷德佐治、殖民總長龐納魯、財政總長馬堅納五人組織而成。十一月十二日,始開會於國務院。十二月二日,歸國之陸軍總長吉青納始列席其間,而外交總長及其他閣員、參謀總長、海軍軍令部長以下之將官,有時被征為參考員,亦列席焉。既而吉青納將軍殂落,一九一六年七月六日,雷德佐治繼吉氏為陸軍總長。即任之翌日,又復一九零四年陸軍高等會議之制度,而自為會長。七月九日,內務總長克山氏亦以盛倡徵兵之論見邀而入軍務會議,任吉青納所司之事。繼雷氏為軍需總長之孟鐵谷氏,亦當然與於軍務會議之列,而軍務會議中之閣員,乃增至七人。議論紛紛,莫衷一是,而敏活之效失矣。雷氏有憂之,因以減少人數之主張迫愛氏同意,而愛氏則於其減少人數之主張雖不吝與以同意,但此會議非由總理主宰之不可,且其決心甚固,顛撲不破,而雷氏屏除愛氏於軍務會議之主張已遭拒絕之消息,遂揭布於十二月五日倫敦之某夕刊新聞矣。雷氏以主張既不能達,乃毅然辭職,統一黨閣員和之,而愛斯葵斯內閣遂以瓦解。雷氏繼愛氏之後組織內閣,始自以內閣總理之資格,與樞密院長伯爵克山,財政總長龐納德,無部閣員子爵米勒、韓德森,共組軍務會議(War Council)。此英國軍務會議之由來也。余於此發見二特徵焉:(一)英自組織聯立內閣之初,既增無部閣員及軍需總長各一員,而共為二十二人,已足數為近世最多員之內閣,近更增至三十二人。以此眾口之內閣,議樞要之軍國大計,而欲免築室道謀之憂難矣。此英倫軍務會議組織之理由,一也。(二)英自雷氏改組內閣,雖猶得稱為聯立內閣,其實雷氏所領之自由黨,已有與愛氏所領之自由黨分離之勢。雷氏組織內閣時,邀愛派自由黨員入閣,即為彼輩所峻拒。而此新內閣,其中樞乃在統一黨,而與雷派自由黨及工黨相提攜,以成者。故與雲新內閣為聯立內閣,寧雲乃以統一黨為中樞之內閣為當;與雲雷氏為自由黨之舊黨員,寧雲雷氏乃統一黨之新首領為當;與雲新內閣乃網羅議會中各派勢力之中樞而成,寧雲軍務會議乃網羅內閣中各派勢力之中樞而設為當。由是言之,軍務會議之所以助舉國一致之勢力者,其用或猶未周,而其所以保其內閣本身一致之樞紐者,其效則甚著。此其理由,二也。英國施行此制未久,而法國內閣改組,亦仿英設軍務會議,由總理布里昂、財政總長李柏、陸軍總長廖鐵、海軍總長羅克士、軍需總長陶馬士五人組織而成,霞飛將軍亦以軍事顧問得列席焉。

  至於無部閣員之創設,亦淵源於英倫愛斯葵斯內閣改造之時。其時膺斯選者,為統一黨領袖侯爵蘭士唐。此次雷德內閣成立,易為子爵米勒,更增一缺,韓德森充之。法國內閣中,曩亦有無部之閣員,如孔普、郭仙、奇德、希爾焦亞、布雷西尼,皆屍此職者也(近有變否?未詳)。意國今亦設置此職,以哥莽幾尼、士卡羅阿、雷那爾德等任之。奧國前總理士條爾古,既慘遭狙擊,凱爾伯爾出而組織新內閣,亦邀柏布林士奇擔任無部閣員。最近日本寺內內閣,亦謀於各部之外增無部之閣員,以益鞏其政府之基礎,而實現一致之精神。此以見此制流行於各國之趨勢矣。

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