欽定古今圖書集成/明倫彙編/官常典/第610卷
| 欽定古今圖書集成 明倫彙編 第六百十卷 |
欽定古今圖書集成明倫彙編官常典
第六百十卷目錄
郡守部總論
冊府元龜〈總序 選任 褒寵 酷虐 譴讓 貪黷〉
大學衍義補〈擇民之長〉
官常典第六百十卷
郡守部總論[编辑]
冊府元龜[编辑]
《牧守》[编辑]
唐虞之制，或十二州，或九州，州皆有牧。《虞典》所為「咨 十有二牧」，《左氏傳》所謂「禹鑄九牧之金」是也。三代之 制，王畿千里之外設方伯。五國以為屬，屬有長；十國 以為連，連有帥；三十國為一卒，卒有正；二百一十國 以為州，州有伯。八州八伯。伯亦牧也。商曰伯，夏周皆 曰牧。自唐迄周，九州之地以封諸侯，諸侯賢者乃為 州牧。又使大夫三人監方伯之國，故曰「三監。」秦氏罷 侯置守，凡三十六郡。郡置守，掌治其郡，秩二千石。內 郡有丞。邊郡又有長史，掌兵馬，秩皆六百石。又置尉， 掌佐守，典武職田卒，秩比二千石，亦有丞，秩六百石。 又置御史監之。漢郡縣承秦，置京兆尹、左馮翊、右扶 風，謂之三輔，分治長安城中。京兆初為內史，又為右 內史；左馮翊初為左內史。扶風初名主爵中尉，又為 中尉，後更今名。各置郡尉。而諸侯所封之國，置內史、 治民中尉，掌武職。又省監郡、御史、丞相，遣吏分刺州， 不常置。景帝中二年，更名郡守曰太守，郡尉曰都尉。 武帝元封三年，分諸郡為十三部，部置刺史，掌奉詔 條察。州內秩六百石。其察三輔曰司隸校尉。成帝綏 和元年，更刺史曰牧，秩二千石。哀帝建平二年，又以 州牧復為刺史。元壽二年，又以刺史為州牧。郡守之 職，掌治民，進賢勸功，次獄除奸。嘗以春行縣，所至勸 民農桑，振救乏絕；秋冬遣無害吏案訊諸囚，平其罪 法，論課殿最。刺史之職，嘗以八月巡行所部郡國，錄 囚徒，考殿最。初，歲盡詣京都奏事，皆有從事史假佐。 後漢皆因之，以河南郡為河南尹，省諸郡都尉，其職 并歸太守。屬國都尉，舊主蠻夷降者。中興稍有八縣， 治民如郡。安帝又置扶風及京兆虎牙都尉。靈帝末， 復以刺史為州牧。魏始置都督諸州軍事，或領州刺 史。晉准舊制，王畿置司隸校尉，州置刺史，「京師所治 置尹，郡置太守，諸王國置內史。」又涼州刺史領護羌 校尉，雍州刺史領西戎校尉，荊州刺史領南蠻校尉， 亦或分置。又刺史、太守、內史多領將軍、中郎將之職。 元帝中興，罷司隸，以其職為揚州刺史。宋、齊同之。自 魏已降，大抵刺史任重者為使持節都督，輕者為持 節都督諸軍事，又輕者為假節刺史，治民事；其非要 州不帶都督，則單為刺史，謂之「單車刺史。」梁、陳之制： 刺史二千石，受拜之明日，辭宗廟而行。揚州、南徐州、 東揚州刺史，品第三；荊、江、南兗、郢、湘、雍州刺史，品第 四；豫、益、廣、衡、青、北兗、北徐、梁、司、南梁、交、越、桂、霍、寧州 刺史及丹陽尹、會稽、吳郡、吳興太守，品第五；其餘萬 戶以上郡「守內史，品第六；不滿萬戶，太守內史，品第 七，其秩比二千石。」單車刺史加督進一品，都督進二 品；太守加秩亦進一品，都督進二品。後魏以司隸部 為司州，州置三刺史，用六品；宗室一人，異姓二人，比 古之上中下三大夫。郡置三太守，用七品。而太守上 有刺史，下有令長，雖置而不臨民。又置大都督，總緝 軍民。北齊京師所治，司州置牧，清都置尹，餘州置刺 史，郡置太守三等；上州刺史，清都尹，三品三等；中州 刺史，三等；上郡太守，從三品三等；下州刺史，四品三 等。州郡制祿之法，刺史、守、令下車各前，取一時之秩。 上上州刺史與司州牧同，歲秩八百疋，上中、上下五 十疋為差，中上百疋為差，中中、「中下五十疋為差，下 上百疋為差，下中、下下五十疋為差。上郡太守歲秩 五百疋，降清都尹五十疋。上中、上下各以五十疋為 差。中上四十疋為差，中中、中下三十疋為差，下上四 十疋為差，下中、下下三十疋為差。幹力聽敕，乃給幹 輸絹十八疋，放其身力，則以州郡白直充。」後周雍州 牧九命，三萬戶「以上州刺史正八命，二萬戶以上州 刺史，八命，一萬戶以上州刺史正七命，五千戶以上 州刺史七命；京兆尹八命，一萬五千戶以上郡守正 七命，五千戶以上郡守正六命，一千戶以上郡守正 五命，一千戶以下郡守五命。而刺史奉辭之日，備列 鹵簿。又改都督為總管。」隋雍州牧從二品，上州刺史 正三品；中州刺史，從三品；下州刺史，正四品；京兆尹， 正三品；上郡太守，從四品；中郡太守，從五品；下郡太 守，正六品州又置總管，以統餘州，并、益、揚、荊謂之大 總管，視從二品；中總管視正三品；下總管視從三品。 其為總管、刺史，皆加持節，刺史、太守皆計戶而給祿大州六百二十石，其以四十石為差，於下下則三百 石，大郡三百四十石，其下每以三十石為差。後開皇 三年，罷郡，以州統縣。煬帝即位，又罷州置郡。郡置太 守，上郡從三品，中郡正四品，下郡從四品，京兆、河南 俱謂之尹，正三品。舊制，州有兵處，刺史帶諸軍事以 統之。至是別置都尉、副都尉，領兵馬，郡不復知兵矣。 其後郡各加置通守一人，位次太守，京兆、河南則謂 之「內史」，而悉罷持節、總管之名。唐初，又以郡為州，雍 州、雒州並置牧，餘州置刺史，復以雒、荊、并、幽、交五州 為總管府，總管與刺史皆號持節。七年，改總管為都 督，督十州者為上都督，不及者為都督。後又都督、刺 史加號「使持節諸軍事」，而實無節，但頒銅魚而已。景 雲二年，分置二十四都督，糾察所管州刺史已下官 人善惡，畿內州不隸都督。長壽元年，又改并州為太 原府，神龍中罷之。開元中，改為太原府，又始置節度 使。其後又置諸道採訪使，皆以刺史為之。節度使以 司戎事，採訪使以聽民政。天寶元年，改州為郡，改刺 史為太守。武德元年，改郡為州，改太守為刺史。又以 益州為成都府，岐州為鳳翔府，蒲州為河中府，荊州 為江陵府。乾元元年，改停採訪使，俄置觀察處置使。 興元中，以梁州為興元府。光化中，以華州為興德府。 凡唐之制，京兆、河南、太原尹，從二品，餘尹從三品。其 屬僚有少尹而下大都督，從二品；中都督，正三品；下 都督，從三品；屬官有長史而下大都督，多親王為之。 以長史領州務，以領戶滿四萬已上曰「上州刺史」，從 三品；戶滿二萬已上曰「中州刺史」，正四品；戶不及二 萬曰「下州刺史」，正四品。其屬僚有別駕、下都督而下。 所掌清肅邦畿，考覈官吏，宣布德化，撫和齊人，勸課 農桑，敦諭五教。每歲一巡屬縣，觀風俗，問百年，錄囚 徒，恤鰥寡，閱丁中務知百姓之疾五代之制並與唐 同。昔漢宣帝云：「與吾共治者惟良二千石乎！」夫一圻 之地千乘之賦上承於王廟下熙於民務有刑辟之 政有軍旅之事所謂生民休戚之所屬王室安危之 所漸故得其人則成治非其材則受弊至乃仁慈以 流聲清白以飛譽禮讓以化俗公正以御物不「懾於 威權，不溺於榮利，此良吏之最也；巽懦以取容，依阿 以附勢，殖貨以厚己，苛刻以求名，不畏於簡書，不卹 於惸弱，此奸吏之首也。」並用考其行事，著之於篇。
《選任》[编辑]
自《舜典》所載蓋十有二牧以訖於周重方伯連帥之 任秦置郡守漢仍其制或郡或國錯峙於四封曰守 曰相咸釐於兆姓專制千里其為威重可知矣。故推 擇之際未嘗輕焉乃有密邇都邑俯介戎貊或豪猾 恣橫或寇攘為孽至乃干戈甫定水旱相仍罷羸賴 其惠綏強暴資其式遏繇是選循良之器求真幹之 用，分符以往，專城而居，足以為王廟之藩屏，黔民之 師長者矣。
《褒寵》[编辑]
夫懋功賞善有國之令典也。蓋夫長人之寄共治為 重實勸能之所先非庶尹之可擬中葉而下循吏繼 踵乃有勤修厥職克揚善政彈擊豪橫完補凋瘵捍 患屏寇務穡敦本式遏夷貊詳明獄犴清白以自守 傾竭而奉上苛慝不作繕治以時遺愛在民藹然垂 裕而君人者莫不優異其爵秩便蕃其賜予或明詔 申獎，或延見勞問，乃至崇進禮命，嚴設圖像，周旋宴 喜，臨視歎息。抑情從事，起家延賞，恩流闔境，昭示溥 率。逮乎既沒，尚增追悼，賵贈之禮，名數有加。躬臨以 發哀，節惠以著美，方牘所載，咸可徵焉。
《酷虐》[编辑]
孔子曰：「道之以政，齊之以刑，民免而無恥。」《老子》曰：「其 政察察，其民缺缺。」故歷代史官以酷吏敘傳者，其貶 惡亦深矣。自秦網凝密，不務教化，滅絕仁義，殘及至 親，上之所行，下有甚者，至於守土之吏，又何足論。本 其為術，出於法家。故其御民也，若薙氏之去草，既蘊 崇之，又行火焉。漢承秦弊，凡事簡易，禁網疏闊，僅至 刑措，然吏二千石而下，以能挫豪猾、威震郡國為己 任者，亦比比而有。其弊也。冰慘火烈，鷹擊虎怒，以刀 鋸為治具，流膏血於境內，急若束濕，害過屠伯，充積 冤氣，鮮聞令終。斯乃椎埋刻薄之人，非鄉黨禮義之 士。「任官苟失，何世無之。如狼牧羊，誠非虛語。」則共理 之政，得不慎擇其循良也哉！
《譴讓》[编辑]
秦開郡縣之制，漢重牧守之選，崇其服章，授以符契。 自茲厥後，其寄彌隆。所以分字烝黎，大暢王澤。其有 馮朱旛之軾，㨿黃堂之坐，遐棄厥職，罔思其憂。忘卹 緯之義，昧守器之道。奉制令而不謹，決爰書而多誤。 或㢲懦不事，沉湎自安。投刃乖方，代庖違舊，虧損於 儀序，受譏於謠詠。以致綱紀廢墜，圖籍參互，枹鼓競 發，獄訟滋豐。虧共治之規，煩切責之詔。既速官謗，用 干刑書。皆著於篇，以警厥後云。
===廉恥凋喪，見得思義，幾何人哉！徇利之夫，厚顏斯甚。 荷析圭剖符之寵，膺百城千里之寄。而乃割剝萌庶， 讎斂貨財，見金而不見人，知得而不知喪，識多積之 可樂，闇厚亡之難悔，貫盈惡稔，顛沛隨之。故君子辭 富以求安，知足以遠辱者，豈徇名安節，至性之所存， 抑失身殄祀，古人之攸戒也。由漢以來，居長人之任， 彰貪墨之跡者，悉條著於篇云。
大學衍義補[编辑]
《擇民之長》[编辑]
《周禮》：大司徒「施教法於邦國都鄙，使之各以教其所 治民。令五家為比使之相保，五比為閭使之相受，四 閭為族使之相葬，五族為黨使之相救，五黨為州使 之相賙，五州為鄉使之相賓。」
臣按：此成周六鄉之法也。合五家為比，比有長。合五比二十五家為閭，閭有胥。合四閭一百家為族，族有師。合五族為一黨，黨五百家，黨則有正。合五黨為一州，州二千五百家，州則有長，萬二千五百家為鄉，合五州而為之也，鄉則有師、有老、有大夫焉。鄭元曰：「百里內為六鄉，其外為六遂，鄉猶今畿內之地，遂猶今」 外郡也。王畿之內，立為六鄉而統之「大司徒」 ，亦猶今畿內郡縣，直隸六部云。
《遂人》「掌邦之野，以土地之圖經田野，造縣鄙形體之 法。五家為鄰，五鄰為里，四里為酇，五酇為鄙，五鄙為 縣，五縣為遂」，皆有地域，溝樹之。
臣按：此成周六遂之法也。五家為鄰，鄰有長。二十五家為里，里有宰。一百家為酇，酇有長。五百家為鄙，鄙有師。二千五百家為縣，縣有正，又有師焉。萬二千五百家為遂，遂則有人、有長、又有大夫焉。周制，內有六鄉，外有六遂，鄉之所置比長、閭胥、族師、黨正，遂之所置鄰長、里宰、酇長、鄙師，是即漢之亭長、三老、嗇夫，唐之里正、坊正，宋之保長、耆長之任也。我朝稽古定制，於天下州縣，每百一十戶為一里，十戶為甲。每甲有長，在城謂之坊長，或謂之廂長，在外謂之里長，或謂之「社長。」 保長十年而一役之，役周而更造其籍，事力有消長，則逓升降之。又於每里推一年老有德者為老人，凡民間有戶婚、田土、𩰚毆、爭競一切小事，付之聽決。又製為木鐸，使貧而老者振之以警眾。其詞曰：「孝順父母，尊敬長上，和睦鄰里，教訓子孫，各安生理，毋作非為。」 其在赤縣也，月朔，京尹引赴御前聽宣諭。其制視古為詳，周而盡，親而比，事體歸一，氣類聯絡。而我聖祖又製為《教民榜文》，昭示天下，使之人人儆省，世世遵守。一編之中良法美意，蓋與《周官》所載鄰、比、里、閭、族、黨、宰長、胥、師所蒞之職，殆相符合。噫九重之高，而慮周閭閻之下，萬幾之繁，而思及田里之微，而又委曲詳悉如此，其為天下萬世計也，深且遠矣。唐柳宗元有言：「有里胥而後有縣大夫，有縣大夫而後有諸侯，有諸侯而後有方伯連帥，有方伯連帥而後有天子。」 然則天子之與里胥，其貴賤雖懸絕，而其任長人之責則一也。夫人生不能無欲，有欲不能無爭。其爭也未嘗不起於細微，於其萌芽而遏絕之，於其旁近而禁止之，則易為力而不至於損傷。且耳聞不若目見之真，意度不若心孚之切，文移不如口諭之易，此古人識治體者所以必重親民之「任，而與民最親者里胥也。漢人於鄉亭之任，三老之設，俾其勸導鄉里，助成風俗，得與縣令、丞、尉以事相教，復勿繇戍。嘗以歲十月賜以酒肉，或賜爵級及帛，任之既專，優之又厚，是以當世之士夫皆樂為之，如張敞、朱博、鮑宣、仇香之徒，方其微時，亦嘗為其鄉之亭長、嗇夫，不以為浼也。臣願明敕有」 司，慎重其選，申明祖宗榜示之意，必欲一一見之施行。屬民而讀法，必其如周之《族師》；索鬼而祭祀，必其如周之《黨正》，如閭胥之辨其施舍，如里宰之行其秩敘，如酇長之趨其耕耨；稽其女工，如閭師之任農耕事，任圃樹事，又如鄰長之相糾相受。相糾使之有所警而不為惡，相受使之有所勸而必為善。夫如是，將見禮教興行，恩澤下究，田里無愁嘆之聲，風移俗易，比屋可封矣。則雖四方嘉靖之休，萬國咸寧之化，其基本端在於此也。伏惟聖明加之意焉。
秦滅諸侯，以其地為郡，置守、丞、尉各一人。
臣按：此郡置守之始，古者土分為三，公、侯百里，伯七十里，子男五十里。天子之邦國、都鄙有六鄉、六遂，諸侯之國，大國三鄉、三遂，次國二鄉、二遂，小國一鄉、一遂。所謂鄉、遂視後世之州郡，所謂鄉、遂大夫視後世之牧守也。
漢武帝時，董仲舒曰：「郡守、縣令，民之師帥，所使承流 而宣化也。故師帥不賢，則主德不宣，恩澤不流。今吏 既亡教訓於下，或不承用主上之法，暴虐百姓，與姦 為市，貧窮孤弱，冤苦失職，甚不稱陛下之意。是以陰陽錯繆，氛氣充塞，群生寡遂，黎民未濟也。」
臣按：仲舒謂「郡守、縣令民之師帥，謂之師所以教民也，謂之帥所以率民也，教民使之知禮義，率民使之趨事功」 ，是則守、令兼治教之責，非但使之治簿書、督財賦、理詞訟而已也。後世人主專責守令以吏治，而於教化之事略不計焉，失古人命官之意矣。漢世去古未遠，儒者論治猶有所本，後世則視教化為虛文矣。
宣帝拜刺史守相輒親見問觀其所由退而考察所 行以質其言有名實不相應必知其所以然嘗稱曰： 「庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者政平訟 理也。與我共此者其惟良二千石乎！」以為太守吏民 之本也，數變易則下不安民知其將久不可欺罔迺 服從其教化故二千石有治理效輒以璽書勉厲增 「秩賜金，或爵至關內侯。公卿闕，則選諸所表，以次用 之。」「是故漢世良吏」，於是為盛。
臣按：史稱宣帝「厲精為治，綜核名實，信賞必罰」 ，此其厲精之實也。夫上有責實之政則下有實用之效，觀宣帝每拜守相必親見問，及其退也又加考察焉，考察既得其實而後用之，其用也又能久於其任，使吏得以究其所施，民得以安其所教，賢者得以成其功，不肖者難以匿其罪，及其治效既著，或勉以璽書，或「增其爵秩，選其所表者以次入為公卿。」 上之責實如此，則為守令者安敢不以實應之哉！後世人主選任，守令一切付之銓曹，銓曹一切付之資格，上之人略不有所甄別。及其黜陟之際，惟徇虛名，不責實效，往往賢否混殽，真贗相半，非無賞罰之典，而不足以示勸懲。此郡邑所以少循良之政，而閭「里所以多愁嘆之聲也歟。」
宣帝詔曰：「蓋聞有功不賞，有罪不誅，雖唐虞猶不能 以化天下。今膠東相王成勞來不倦，流民自占八萬 餘口，治有異等之效，其賜成爵關內侯。」
臣按：此詔可見宣帝信賞必罰之政，然《史》又謂「或對帝言成，偽增戶口以蒙顯賞，是後吏多為虛名。」 由是觀之，則帝之所以綜核名實者未必皆實也，則凡其所謂親問考察，名實不相應而知其所以然者，豈盡然哉？是故人君為治惟誠之為貴，不察察以求立名、不訢訢以求快意，則不為小人所窺伺而墮其術中矣。
又《詔》曰：「潁川太守霸，宣布詔令，百姓鄉化，孝子弟弟， 貞婦順孫，日以眾多。田者讓畔，道不拾遺。養視鰥寡， 贍助貧窮，獄或八年，無重罪囚。吏民鄉於教化，興於 行誼，可謂賢人君子矣。其賜爵關內侯，黃金百斤。」後 徵為太子太傅，遷御史大夫。
又《詔》曰：「大司農邑，廉潔守節，退食自公，亡疆外之交， 束修之餽，可謂淑人君子。遭離凶災，朕甚閔之。其賜 邑子黃金百斤，以奉其祭祀。」
臣按：宣帝之於良吏不獨生而褒升之，及其沒也猶賜金以奉其祭祀焉，則夫當世之為守宰者安得不思所以感發而思奮哉？夫人臣之為善恆苦於上下之隔絕而無由以上聞也。上之人既聞之，播於詔書，致其褒嘉，一則曰「賢人君子」 ，一則曰「淑人。」 君子為人臣而得於上之稱讚如此，生有餘榮，死為不朽，自非下愚不移者，孰肯甘小人之歸哉。
先是哀、平間，卓茂為密令，視民如子，舉善而教，吏民 親愛，不忍欺之，數年教化大行，道不拾遺。後以病免 歸。光武即位，先訪求茂，詔曰：「夫名冠天下，當受天下 重賞，今以茂為太傅，封褒德侯。」
司馬光曰：「光武即位之初，群雄競逐，四海鼎沸，彼摧堅陷敵之人、權略詭辯之士，方見重於世，而獨能旌循良之吏，寘諸群公之首，宜其光復舊物，享祚久長，蓋由知所先務而得其本原故也。」
明帝詔司隸、刺史歲考長吏殿最以聞。嘗謂群臣曰： 「郎官上應列宿，出宰百里，苟非其人，則民受其殃，是 以難之。」故吏稱其官，民安其業。
臣按：國家設守令，將使之奉宣德意以為民造福也，顧乃殃其民，又何用彼為哉？明帝生深宮之中，居九重之上而「念及民之受殃，則當是時受其民而為之牧者，孰敢殃之哉？」 雖然，天下之所以為吾民殃者，不但一守令也，守令中固欲有福吾民者，而又有殃之者雜於其間，則民亦無由以享其福矣。吁，奉天子民而居吏民之上者，尚因明帝之言而思所以推類以求之哉！
章帝詔曰：「俗吏矯飾外貌，似是而非，朕甚厭之，甚苦 之。安靜之吏，悃愊無華，日計不足，月計有餘，如襄城 令劉方，吏民同聲謂之不煩，雖未有他異，斯亦殆近 之矣。夫以苛為察，以刻為明，以輕為德，以重為威，四 者或興，則下有怨心。吾詔書數下，冠蓋接道，而吏不 加理，人或失職，其咎安在？勉思舊令，稱朕意焉。」
臣按：章帝此詔切中古今俗吏之弊，所謂安靜之吏，悃愊無華，日計不足，月計有餘，斯人也，豈宣帝
詔所謂淑人君子者歟。是人非獨不易得，且不易識也。後世而有斯人，安知其不以罷軟不勝任目之哉！《老子》曰：「其政悶悶，其民醇醇。」 又曰：「治國如烹小鮮，擾之則亂。」 章帝蓋有見於此矣。
順帝時，左雄上疏曰：「寧民之道必在用賢，用賢之道 必存考黜，吏數變則下不安業，久於其事則民服教 化，臣愚所謂守相長吏有顯效者可就增秩勿移徙， 非父母喪不得去官，吏職滿歲乃得辟舉。」
王安石曰：「在位者數徙則不得久於其官，故上不能狃習而知其事，下不肯服馴而安其教，賢者則其功不可以及其成，不肖者則其罪不可以至於著。若夫迎新將故之勞、緣絕簿書之弊，固其害之小者，不足悉數也。設官固皆當久於其任，而至於所部者遠、所任者重，則尤宜久於其官而後可以責其有為。」
臣按：九載黜陟之典始於唐虞，後世任人惟西漢為最久，黃霸在潁川至於八年，然未有一定之制，惟我聖祖稽古定制，始復有虞之典，內外官三年一考、六年再考，中有平常不稱職者皆許其復任以冀其後效，至於九年通考，然後課其三考之功過，以相乘除，因以黜陟焉。其於外官也，中有善政著聞而為吏民「所告保者，及部使者以聞，即行旌異之典。其秩滿者，則又增秩加官，仍其舊任。」 是以官安其職，民安其生，仕者無奔走道路之勞，居者無送舊迎新之費，百年以來，率循是道。近自選法淹滯以來，乃行一切苟且之政，數有變更，甚非祖宗立法任人之初意。況繼任之人，與所退者無大相遠乎？
北齊制郡為上中下三等，每等又有上中下之差，自 上上郡至下下郡，凡九等，而縣之制亦如之。
隋如北齊之制。楊尚希上表曰：「今或地無百里而數 縣並置；或戶不滿千而二郡分領，僚眾費多，租調歲 減。宜存要去閑，併小為大，則國家不虧粟帛，選舉易 得賢良矣。」隋主從之。
唐制，近畿之州為四輔，其餘為六雄、十望、十緊及上 中下之差。縣有赤縣、畿縣、望縣、緊縣、上縣、中縣、下縣， 七等之差。
宋朝「應天下諸縣，除赤縣、畿縣外，四千戶為望縣，三 千戶以上為緊縣，二千戶以上為上縣，千戶以上為 中縣，不滿千戶為中下，五百戶以下為下。」
臣按：北齊制郡為九等，唐、宋制縣為七等，定其等差，所以別疆域之廣狹、人民之多寡、均科差之輕重也。因其所轄之廣狹、所統之眾寡、所蒞之繁簡，量其所容、度其所有而計其所出，如是則無偏重之弊、不均之患，是亦人君平治天下之大端也。我朝得國之初，郡縣多循勝國之舊，名稱間有不同，疆域則初不異也。方是時，干戈甫定，流徙未復，人民無定數。今則承平日久，版籍既定，生齒日繁，然而郡縣猶因其舊，大小懸絕，多寡絕倫。固有一府統數十州縣者，其最小者乃至僅有二三縣焉；固有一縣隸七八百里者，其最小者乃至不滿一里焉。設官雖有全減之殊，品級則無大小之異。仰惟祖宗官制一定，「固不敢輕有改革。若夫斟酌唐、宋之制，以定府縣之等，似若可行。臣愚請分府為上中下三等，州縣之等亦如之。上縣以編民百里為率，中縣五十里以上，下縣四十里以下。其縣之過百里者，或陞以為州，或析一以為二縣。縣之人民少者，割附近里分益之。州之人民少者，或降而為縣，或益之以近民，而府亦然。如此則官吏之所蒞者有繁簡，以此次其殿最；土地之所出者有厚薄，以此科其財賦；人民之所聚者有眾寡，以此定其徭役。將見疆域整齊，事力均壹，差賦公平，太平之基端在此矣。」 或謂「祖宗成憲，行之百年，一旦改革之，孰任其咎哉？」 曰：「浙之嘉興府止三縣，宣德間則析為七矣。景泰」 初元，浙寇作而分溫、處，閩寇作而分建、劍，廣寇作而分南海，與其析之於殘破之餘，孰若置之於全盛之日哉？矧今遠方縣道，有地方四五百里跨三四縣間者，人民去縣治既遠，往往負固，武斷推理，遇有勾攝公行旅拒官府，恐致生變，因循姑息，前日之閩浙，近日之荊襄，可鑒也已。
唐太宗曰：「為朕養民者，惟在都督刺史。朕嘗疏其名 於屏風，坐臥觀之，得其在官善惡之跡，皆注於名下， 以備黜陟。縣令尤為親民，不可不擇。」
元宗引見京畿縣令，戒以惠養黎民之意。又詔新除 縣令試《理人策》，惟韋濟詞理第一，擢為醴泉令；中有 不第者，吏部侍郎，坐左遷。
元宗又自選諸司長官有聲望者十一人為諸州刺 史，命宰相百官餞於洛濱，供張甚盛。自為詩，親書贈 之。
臣按：唐之賢君，太宗、元宗為盛，一代致治之盛，首稱貞觀、開元、夷考，其所以致此者，良由於留意守
令，親民之官故也。《史》謂葉氣嘉生，薰為太平，垂祀三百，與漢相埒。致之之術，非循吏謂何？信矣哉！
唐元宗制，「選京官有才識者除都督刺史，都督刺史 有政跡者除京官，使出入常均，永為定式。」
又詔：「三省侍郎闕，擇嘗任刺史者；郎官闕，擇嘗任縣 令者。」
張九齡曰：「古者刺史入為三公，郎官出宰百里，今朝廷士入而不出，其於私計，甚自得也。京師衣冠所聚，聲名所出，從容附會，不勤而成，是大利在於內而不在於外也。宜遂科定其資，凡不歷都督、刺史，雖有高第，不得任侍郎、列卿；不歷縣令，雖有善政，不得任臺郎、給舍、都督、守令雖遠者，使無十年任外。如不為此而救其失，恐天下猶未治也。」 臣按：天生烝民，不能自治而付之君；君統萬民，不能獨理而付之臣，是則天之立君、君之任臣，無非以為民而已。故凡朝廷之上三公、九卿、百司、庶尹，何者而非為民設哉？不但置州縣、設守令以為民也，自古聖帝明王知天為民、立己以為君，莫不以重民為先務。重乎民，必重治民之官，而於其所親近者尤重焉，守令是已。古人有言：「輕郡守、縣令，是輕民也，民輕則天下國家輕矣。」 自昔論治體者，往往欲均內外之任，使無偏重偏輕之患。臣愚以為在內之官，蒞事者也；在外之官，蒞民者也。蒞事者固助其君以治民，又孰若蒞民者親代其君以施政於民者，尤為切要哉。君以民為天。臣愚以為事輕於民。蒞民者比之蒞事者尤為重也。尤當優之以禮秩。加之以恩典。豈特均之云乎。
宣宗時，于延陵為建州刺史，入辭，宣宗曰：「建州去京 師幾何？」對曰：「八千里。」宣宗曰：「卿到彼為政善惡朕皆 知之，勿謂其遠，此階前則萬里也。」
蘇洵曰：「天下之埶，近之可憂，未若遠之可憂之深也。近之官吏賢耶？民譽之歌之，不賢耶譏之謗之。譽歌譏謗者眾則必傳，傳則必達於朝廷，是官吏之賢否易知也。一夫不獲其所訴之刺史，刺史不問，則裹糧走京師，緩不過旬月，撾鼓叫號而有司不得不省矣，是民有冤易訴也。吏之賢否易知，而民之冤易訴，亂」 何從始耶？遠方之民，雖使盜跖為之郡守，檮杌、饕餮為之縣令，郡縣之民，群嘲而聚罵者，雖百千為輩，朝廷不知也。白日執人於市，誣以殺人，雖其兄弟妻子，亦不過訴之刺史。不幸刺史又抑之，則死且無告矣。彼見郡縣守令據案執筆，吏卒旁列，箠械滿前，駭然而喪膽矣，則其謂京師天子所居者，「當復何如，而又行數千里，費且百萬，富者尚或難之，而貧者又何能乎？故其民常多怨而易動，故曰『近而可憂，未若遠之可憂之深也』。」 臣按：王者於天下埶雖有遠近內外之殊，然皆在吾一視之仁之中，豈因其內外遠近而為之輕重哉？宣宗謂此階前即萬里也，然則萬里之外即此階前，從可知已。蘇洵之言，切中遠方官吏害民之弊。人君居九重之上，誠於選任守宰之際，必慎重其人而不輕授。又於陛辭之時，親加戒勉，視萬里之遠如階庭之間，凡有施為，必加寬卹，其守宰有克舉其職者，輒不次擢用之，視諸內地之吏反加優焉。夫然則人人樂仕其地，而遠方之民皆有「賈父來晚」 之謠，而無「尹來殺我」 之怨矣。
宋神宗謂文彥博等選任知州未得善法，曰：「朕每思 祖宗百戰得天下，今以一州生靈付庸人，常痛心疾 首。」
臣按：「宋之得天下不盡出於戰也，而為其子孫者尚且痛心疾首，不忍以其祖宗之生靈付之庸人之人矧，我祖宗之天下真得之百戰之餘，烏可不擇其人而輕付之哉？」 臣誦神宗此言，不勝悚懼，伏惟聖明留神致思。
《周書》：王啟監厥亂為民，曰「無胥戕，無胥虐，至於敬寡， 至於屬婦，合由以容。王其效邦君，越御事厥命曷以 引養引恬。自古王若茲，監罔攸辟。」
蔡沈曰：「監，三監之監。康叔亦受畿內之民，當時亦謂之監，故武王以先王啟監意而告之也。言王者所以開置監國者，其治本為民而已。其命監之辭，蓋曰無相與戕殺其民，無相與虐害其民，人之寡弱者則哀敬之使不失其所，婦之窮獨者則聯屬之使有所歸，保合其民率由是而容蓄之也。且王所以責效邦君」 御事者，其命何以哉？亦惟欲其引掖斯民於生養安全之地而已。自古王者之命監若此，汝今為監，其無所用乎刑辟以戕虐人可也。陳大猷曰：「《周禮》『建牧立監，以維邦國。自黃帝已立左右監以監視萬國，乃諸侯之長也』。」
臣按：三代以前立監以監邦國，蓋於諸侯中擇其傑出者立為之長以維持之，自秦罷侯，置守、尉、監則是於守、尉之外別立官以監視之焉。制雖不同，其治同於為民，無相戕殺、無相虐害、哀敬之聯屬。
之保合其民，由是以容蓄之，而引掖之於生養安全之地而已。
漢初，遣御史監三輔郡察詞訟，其後復置監察御史。 文帝又遣丞相史出刺，并督察御史。武帝始置部刺 史，以六條察郡國。成帝更為州牧，未幾復為刺史。 唐分天下為十道，置巡察使，尋改按察使，後又改採 訪處置使，又改曰觀察使。其有戎旅之地，即置節度 使。
宋初置轉運使，後又置提點刑獄，凡有四司：曰帥，曰 漕，曰憲，曰倉，各自建臺，每司各有長官掾佐。
臣按：黃帝四監、唐、虞四岳、十二牧、三代方伯、連帥，是皆後世監司之任，但是時封建之制行，所監者乃諸侯之國，秦漢以來始立郡縣、置守令，地分而官眾，所以監之者尤不可無一定之制。漢以來雖設刺史、州牧、觀察、節度、轉運、提刑等職，然官無常制、治無定署，其流之弊乃至任分而不一、權重而不掉，雖有監察之名而無刺舉之實，遂至吏無所懲而民不受惠也，亦有之矣。國初循勝國之制，設行中書省，既而罷之，分天下為十三布政司，司設布政、參政、參議各二員，皆分左右，以總一方承流宣化之任。又設都指揮使司以掌軍政，按察司以司憲度，參峙並立，謂之「三司。」 治署既有一定之所，官聯復有一定之制德刑兼舉文武並用體制相維，關絡相通自罷侯置守之後治外之制未有如此之詳且善者也。又於每年遣御史一員以巡按其地臨邊則專命大臣以鎮壓，有事則分遣大臣以巡撫是以百年以來官無曠職，民無宿冤而禍亂不作用此道也。仰惟祖宗治外之制盡善盡美，誠可謂超越百代者矣。然所以振起而維持之者，則又在乎聖子神孫焉。昔人謂「天下之本，在於郡縣，郡縣之責，付之監司，而其大綱總要，則又專在朝廷。」 誠能委任大臣，俾之推擇，監司豫於未用之先，廣為詢訪，遇有員闕，隨才選任，或舉諸班行，或拔自州郡，或以職任逓選，或以異等超擢，又於既用之後，責以實效，果有異能，即加旌異；顯有實蹟，不次明揚，而不肖庸懦貪鄙之徒，不顧其一家之哭。如此則十三道之藩臬、數十員之正佐皆得其人，而郡縣無不良之吏、田里無不安之民矣。致治之要，端在乎此。伏惟仁聖加之意焉。天下生民不勝大幸！
宋神宗謂文彥博等曰：「諸道帥臣、轉運使，職任至重， 一道慘舒係焉。宜謹擇其人，久於其任。漢宣循名責 實，須用此道。」彥博對曰：「為治之要，無以易此。」
臣按：神宗謂「諸道使臣職任至重，一道慘舒係焉。」 臣嘗因是而推之，一道之慘舒係於使臣，則一郡之慘舒係於守佐，一縣之慘舒係於令丞，一鄉之慘舒係於里胥，可知已。合鄉而為縣、合縣而為郡，合郡而為道，合諸道而一之則為天下，天下之大，由諸道之積也。道由郡積，郡由縣積，而縣又由一鄉之積也。天下之大，譬則人之一身焉。一身之中，外有四肢百體，內有五臟六腑，其氣息之相通，血脈之周流，無一時之可息，無一處之可滯。一時或息，一處或滯，則疾病生而瘡痏成矣。病之所以致死者，不必出自臟腑之中，肢體之上。一瘍生於指爪之間，僅如黍米，亦或可以致命。知命君子，不可以不之謹也。是故善治天下者，恆以其身視天下，無尺寸之膚不愛，則無尺寸之膚不養。身一處乎宮庭氈廈之上，而心常存乎郡縣閭里之中，端居高拱之時，瞑目注想之際，海宇之大，百萬之眾係乎吾之一身。一人之身不出戶庭之外，何以周知而遍及之哉？致賴內外之群臣，內焉者為吾舉綱而挈領，外焉者「為吾承流而宣化焉耳。朝著之間，百官之眾，可以目擊而聲呼也。若夫四方八表之遠，吾目不及見也，吾耳不及聞也，吾身不能親行而躬閱之也。所以代吾施政教以安之者，有監司焉。監司之下有郡守也，郡守之下有縣令也，縣令之下有里胥也。地域有廣狹，人民有眾寡，政事有繁簡，職任有崇」 卑，其為長民之任，而為吾教養斯民，有功於我者，則一而已。《孟子》有言：「得乎丘民而為天子。」 天子之所以得乎丘民者，政賴乎此四等人耳。人主欲安其大寶之位，以凝上天之命，固祖宗之業，全其身於安榮之地，以為子孫千萬年之計者，烏可不以安民為先務？而欲安民者，烏可不擇長民之人哉？。
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