全国人民代表大会监察和司法委员会关于第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告
| 全国人民代表大会监察和司法委员会关于第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告 全国人民代表大会监察和司法委员会 2023年10月24日于人民大会堂 （在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上） |
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全国人民代表大会常务委员会：
第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付监察和司法委员会审议代表提出的议案37件，其中23件要求制定法律5项，14件要求修改法律8项。
监察和司法委员会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，全面贯彻落实党的二十大精神，按照全国人大常委会2023年度代表工作计划有关要求，扎实做好议案办理各环节工作，努力提高代表议案办理质量。一是及时建议将有关议案提出的立法项目列入十四届全国人大常委会立法规划。二是积极征求国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等单位和部门意见，各方密切配合，认真做好立法论证和法律草案起草等工作。三是通过电话、微信、走访、座谈、邀请调研等多种方式，加强与有关代表的联系。2023年9月18日，我委召开第3次全体会议对代表议案逐件审议，意见如下。
—、32件议案提出的8项立法，已经列入十四届全国人大常委会立法规划或者立法工作计划[编辑]
1．关于制定法治宣传教育法的议案1件
2．关于制定检察公益诉讼法的议案17件
3．关于制定司法鉴定法的议案3件
4．关于修改治安管理处罚法的议案2件
5．关于修改道路交通安全法的议案4件
6．关于修改禁毒法的议案1件
7．关于修改监狱法的议案3件
8．关于修改公证法的议案1件
上述第1—2项立法，由我委牵头起草。就法治宣传教育法，我委已召开立法工作第一次会议，成立立法工作专班，正式启动立法工作，并开展立法调研和立法比较研究；就检察公益诉讼法，我委已与最高人民法院、最高人民检察院、中国法学会共同召开立法研讨会，并开展立法前期准备工作，在这两项立法过程中，我们将积极吸收采纳代表议案提出的意见建议。上述3—8项立法，由我委负责联系。我委将加强与牵头起草单位的联系，加快推动立法进程。
二、2件议案提出的2项立法，建议适时列入全国人大常委会立法工作计划[编辑]
9．关于修改人民陪审员法的议案1件
10．关于修改人民调解法的议案1件
上述2部法律，在实施中遇到不少新情况新问题，有必要将实践中积累的经验做法上升为法律，建议适时列入全国人大常委会立法工作计划。
三、3件议案提出的3项立法，已有相关法律法规或者规范性文件作出规定，建议及时总结相关规定执行情况后，再研究制定或者修改法律问题[编辑]
11．关于制定公共法律服务法的议案1件
12．关于制定法律咨询服务机构监督管理法的议案1件
13．关于修改监察法的议案1件
上述3项立法，已有相关法律法规或者规范性文件作出规定，建议有关方面做好法律实施工作，及时总结经验成果，在相关法律的制定或者修改等工作中统筹考虑代表议案提出的意见建议。
上述37件议案的主要内容及具体审议意见，详见附件。
以上报告，请审议。
附件：全国人民代表大会监察和司法委员会关于第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案的审议意见
全国人民代表大会监察和司法委员会
2023年10月20日
附件：
—、32件议案提出的8项立法，已经列入十四届全国人大常委会立法规划或者立法工作计划[编辑]
1．齐秀敏等31名代表提出制定法治宣传教育法的议案1件（第99号）。议案提出，法治宣传教育工作存在发展不平衡不充分、责任落实不到位、保障措施不足等问题。建议尽快制定法治宣传教育法，明确法治宣传教育工作的指导思想、工作体制、基本任务、主管部门、保障措施、责任落实、奖惩机制等内容。
制定法治宣传教育法已经列入全国人大常委会2023年度立法工作计划，并确定由我委牵头起草。我委已制定起草工作方案，牵头成立立法工作专班，召开第一次会议，正式启动立法。下一步，我委将抓紧起草工作，广泛征求意见，深入调查研究，认真研究并积极吸收采纳代表提出的意见建议。
2．段文龙、谢坚钢、买世蕊、史玉东、印萍、高继明、里赞、沈涧、吕世明、黄超、石时态、古清月、陈武、刘蕾、杨小天等495名代表和云南、湖北代表团提出制定检察公益诉讼法的议案17件（第6、47、48、101、120、133、134、137、139、166、183、215、218、259、260、262、265号）。议案提出，目前检察公益诉讼有关法律规定散见于多部法律且较为原则，难以满足检察公益诉讼高质量发展需要。建议制定检察公益诉讼法，强化与其他诉讼法、生态环境损害赔偿等法律制度的衔接，明确检察机关在公益诉讼中的法律地位，完善公益诉讼起诉顺位，规定案件范围，明确案件管辖、诉前程序、审判程序、执行程序、监督机制、举证规则、证明标准等；强化调查核实权，建立健全刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼惩罚性赔偿等制度，规范公益诉讼赔偿金管理使用、诉讼费用缴纳、鉴定费用承担等。
最高人民检察院表示，制定检察公益诉讼法确有必要且现实可行。为推进检察公益诉讼专门立法进程，最高人民检察院成立专门领导小组、制定立法工作方案，积极开展立法研讨、专题调研，广泛听取各方关于检察公益诉讼立法的意见建议。目前，正在起草检察公益诉讼法立法建议稿。下一步，将继续加强对检察公益诉讼实践问题调查研究，评估论证检察公益诉讼现行制度规范运用效果，推动立法研究深入开展，努力提供高质量立法建议稿。
近年来，我委一直高度重视公益诉讼检察工作，推动检察公益诉讼制度不断完善。检察公益诉讼法已经列入十四届全国人大常委会立法规划。下一步，我委将做好法律草案牵头起草工作，会同最高人民检察院与有关方面继续开展立法研究论证，并在立法工作中认真研究采纳议案所提建议。
3．陈保华等30名代表提出制定司法鉴定管理法的议案1件（第49号）、方燕、张强等61名代表提出制定司法鉴定法的议案2件（第100、194号）。议案提出，司法鉴定在诉讼中具有重要地位。当前司法鉴定监督管理体制不统一，准入退出、责任追究机制不完善，存在程序混乱、鉴定机构和鉴定人违规执业等问题，严重损害司法公信力。建议制定司法鉴定管理法，健全统一的管理体制和监督机制，完善司法鉴定机构、鉴定人准入退出机制，统一执业规则、标准和通用程序，建立司法鉴定与非诉鉴定的衔接机制等。
中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部分别就代表所提制定司法鉴定管理法（司法鉴定法）提出意见建议，一致认为司法鉴定管理工作需要进一步加强。绝大多数意见认为，要解决当前司法鉴定管理工作的诸多问题，巩固深化司法鉴定管理体制改革成果，有必要制定专门立法；也有观点提出，健全司法鉴定管理体制要从党和国家工作大局出发，进行整体谋划，充分考虑历史发展和现实情况，尊重诉讼规律，坚持稳中求进。司法部已成立立法工作小组，下一步将深入开展立法研究，加强沟通协调，加快司法鉴定立法工作进度。
我委认为，当前司法鉴定工作存在职能定位不清、管理体制机制不健全等问题。2017中办国办《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》和2019年《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》均明确要求推动司法鉴定立法。制定司法鉴定法符合当前司法鉴定工作实际需要，已经列入十四届全国人大常委会立法规划。我委将继续加强与司法部联系，深入研究立法拟解决问题，协助推进立法进程。
4．宁夏、海南代表团提出修改治安管理处罚法的议案2件（第97、103号）。议案提出，随着社会治安形势不断发展、全面依法治国深入推进，治安管理处罚法亟需修改完善。建议修改治安管理处罚法，进一步明确听证程序的适用范围；在总则中明确处罚行为法定、治安处罚权由公安机关行使、排除非法证据、排除和减轻违法事由、确认调解效力等原则；增加治安管理处罚的种类，增加“没收”、“社会服务令”等处罚方式；增加虐待动物、盗挖文物等行为的处罚条款；完善与刑法、国旗法、国徽法等其他法律法规的衔接；加大对部分违法行为的处罚力度，根据违法行为的社会危害性和造成的不良后果适度提高罚款额度；进一步明确对电竞酒店、剧本杀等新业态、新领域违法行为的处罚等。
公安部、司法部表示，司法部会同公安部在广泛征求意见建议、反复研究论证的基础上，已研究形成《中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案）》，并由国务院提请全国人大常委会审议。代表议案中所涉问题是修订过程中的重点问题，部分已在充分研究论证基础上形成相应处理方案；部分由于存在不同意见，将继续加强论证。
修改治安管理处罚法是十三届全国人大常委会立法项目，我委始终关注并跟进相关立法工作，多次参加相关会议，就草案稿研提意见。治安管理处罚法（修订草案）已经十四届全国人大常委会第五次会议初步审议。下一步，我们将按照立法法规定及常委会相关工作安排，积极配合宪法法律委、常委会法工委做好草案修改完善工作，推动草案尽快审议通过。
5．钱三雄、黄花春、武艺、邓辉等123名代表提出修改道路交通安全法的议案4件（第165、214、261、263号）。议案提出，现行道路交通安全法部分条款难以适应新形势下依法行政的客观需要。建议修改道路交通安全法，调整道路交通安全管理执法主体，推动农村公安派出所参与交通管理工作；增加电动自行车、微型低速纯电动车管理规定，增加校车超员超速、违规运输危险化学品等的处罚条款，完善两次酒驾的处罚条款；明确残疾人机动轮椅车、电动自行车在混行车道行驶速度以及行为人对行驶中的公共交通工具驾驶人辱骂、拉扯行为的法律责任，明确可以施划停车泊位的政府部门等。
司法部表示，公安部已向国务院报送了《中华人民共和国道路交通安全法（修订草案送审稿）》（以下简称“送审稿”），司法部已就送审稿广泛听取各方面意见建议，下一步将认真研究代表意见建议，会同公安部深入研究论证，稳妥推进修法工作。公安部表示，代表议案中部分建议在送审稿中已有体现，下一步将积极配合做好修法工作。
修改道路交通安全法先后列入十三届、十四届全国人大常委会立法规划。多年来，我委持续关注道路交通安全法立法进程，多次就相关立法问题与有关部门进行研讨交流，并就送审稿研提修改意见。下一步，建议有关部门认真研究吸纳代表意见建议，抓紧推进法律修订工作，争取早日提请全国人大常委会审议。
6．吕卉等31名代表提出修改禁毒法的议案1件（第164号）。议案提出，实践中现行禁毒法和戒毒条例所规定的戒毒管理体制存在层级关系不清晰、职能配置不科学、履行标准不统一等问题，戒毒管理和服务工作体系不够科学完善。建议修改禁毒法，将现行戒毒管理和服务职能进行整合，将自愿戒毒、社区戒毒、社区康复、强制隔离戒毒以及被拘留、逮捕、收监执行刑罚的吸毒人员的戒毒管理和服务职能，统一划入司法行政部门戒毒管理机关统筹负责；公安机关依法负责吸毒案件的调查处理、对吸毒人员进行登记、作出戒毒行政强制措施的决定，不再承担强制隔离戒毒场所管理和强制隔离戒毒行政强制措施决定的执行工作。
公安部表示，戒毒工作是一项复杂的社会系统工程，现行由禁毒委员会负责组织、协调和指导禁毒工作的管理体系，有利于整合利用各种资源、动员各方力量，是经过实践检验行之有效的管理体系。代表议案中提出的建立统一戒毒管理体制的建议，对推进司法体制改革和整合利用强制隔离戒毒资源，具有一定积极意义。针对近年来我国禁毒工作面临的新形势，公安部正会同有关部门研究禁毒法修改问题，下一步将深入立法调研，认真研究代表所提建议。
司法部表示，随着疫情防控政策调整和有关专项行动深入开展，各地强制隔离戒毒场所收治人数将逐步回升。下一步，将认真研究代表议案所提建议，根据戒毒工作新情况新任务新要求，配合做好相关法律法规的修改完善。
我委赞同公安部、司法部意见。代表意见涉及司法体制改革和机构改革的重大问题，需进一步研究论证。修改禁毒法已列入十四届全国人大常委会立法规划。下一步，我委将提前介入，在参与立法调研等工作中对代表议案所提意见予以重点关注。
7．陈莉娜、黄超、邓辉等91名代表提出修改监狱法的议案3件（第98、217、264号）。议案提出，现行监狱法与我国经济、社会、法律发展不相适应，制约了监狱工作高质量发展。建议修改监狱法，增加不予收监的情形；完善司法文书材料移交范围、罪犯保外就医、减刑、假释、民警执法权利保障等相关规定；拓宽罪犯教育渠道；健全罪犯医疗救助体系等。
司法部表示，已启动监狱法修订工作，目前正在对修法拟解决的重点难点问题进行研究。代表议案所提的问题和意见将在后续专家座谈会、实地调研以及征求意见工作中重点研究论证。
修改监狱法已列入十四届全国人大常委会立法规划。我委将密切关注监狱法修改工作，及时掌握工作进展情况和立法中的重大问题，积极推动有关部门在起草过程中认真研究代表所提意见，尽快形成修订草案。
8．方燕等31名代表提出修改公证法的议案1件（第135号）。议案提出， 新时代我国公证事业发展遇到了很多新情况、新问题。建议修改公证法，在总则增加政治建设的要求，增加公证处对人民法院不予执行公证债权文书裁定的申诉渠道、当事人法律责任、公证机构追偿权利等相关规定，建立专章对律师见证作出规定等。
司法部表示，现行公证法自2006年3月起施行至今，部分条款已不能适应我国公证改革发展实践。司法部已开展修法工作的研究和讨论，代表在议案中所提的很多意见具有积极意义，将与有关部门加强沟通，在修法过程中认真研究采纳。关于代表所提对律师见证作出专章规定的建议，目前对律师见证的法律效力还存在不同意见，司法部将广泛听取各方意见，认真研究论证。
我委赞同司法部意见。2021年我委协助全国人大常委会组织开展公证法执法检查，提出适时修订公证法等建议。修改公证法已列入十四届全国人大常委会立法规划。下一步，我委将密切关注立法进程，提前介入，在法律修订过程中认真研究代表所提意见，推动相关部门抓紧修法工作。
二、2件议案提出的2项立法，建议适时列入全国人大常委会立法工作计划[编辑]
9．茆荣华等30名代表提出修改人民陪审员法的议案1件（第50号）。议案提出，现行人民陪审员法规定对根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼第一审案件由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审判，不符合当前工作实际。近年来，公益诉讼案件数量激增，部分社会影响不大的案件组成七人合议庭审理，给基层法院带来“人案矛盾”压力，也与人民陪审员法立法原意不符。建议以公益诉讼案件是否具有重大社会影响作为是否需要组成七人合议庭的标准，将现行人民陪审员法第十六条第二项，修改为根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的具有重大社会影响的公益诉讼案件。
最高人民法院提出，议案所提修法建议具有必要性和可行性，符合人民陪审员法立法原意。现行人民陪审员法规定公益诉讼案件一概组成七人合议庭审理，影响司法效率，建议结合司法实践新情况、新问题，进一步完善七人合议庭适用范围。司法部提出，将配合最高人民法院就公益诉讼案件人民陪审员参审情况进行调研，对不符合基层实际的有关法律规定，及时推动修改完善。
我委赞同最高人民法院和司法部意见。今年在我委组织实施的生态环境和资源保护领域司法工作调研中，各地普遍反映，一些生态环境公益诉讼案件案情简单、损害较小，调配七名法官、人民陪审员组成合议庭，难度很大、程序繁琐。下一步，我委将会同最高人民法院、司法部等有关方面进一步深入了解人民陪审员法实施情况及存在问题，加强研究论证，适时推动法律修改完善。
10．赵明翠等31名代表提出修改人民调解法的议案1件（第196号）。议案提出，人民调解法对于将大量民间矛盾纠纷化解于萌芽状态、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。随着经济社会发展，多元化纠纷解决机制不断创新，人民调解法已经难以适应新形势下调解工作的实际需要。建议修改人民调解法，建立多元化调解制度，扩大调解协议司法确认的适用范围，加大调解经费的财政保障力度。
司法部表示，调解是具有中国特色的化解矛盾、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式。司法部积极推动构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。人民调解法实施以来，人民调解在组织形式、工作机制等方面发生很大变化，实践中积累的经验做法需要上升为法律，一些突出问题需要法律进一步明确、规范。不同的调解各有优势和特点，运行方式也不同，哪些能够纳入人民调解法的范畴，需要进一步研究论证。
我委赞同司法部意见。建议司法部认真总结人民调解法实施以来实践中积累的经验做法，进一步加强立法调研，深入研究代表所提建议，广泛听取各方面意见。我委将会同有关方面，统筹研究促进矛盾纠纷多元化解相关立法问题，建议适时将修改人民调解法列入全国人大常委会立法工作计划。
三、3件议案提出的3项立法，已有相关法律法规或者规范性文件作出规定，建议及时总结相关规定执行情况后，再研究制定或者修改法律问题[编辑]
11．杨震生等30名代表提出制定公共法律服务法的议案1件（第195号）。议案提出：我国公共法律服务存在供给体制机制不健全，政府权责边界不清，法律服务资源总量不足、配置不均衡等问题。建议制定公共法律服务法，明确公共法律服务的定义和基本原则，规定公共法律服务设施建设、提供公共法律服务的内容和要求，明确保障激励措施，规范监督管理等。
司法部提出，党的十八大以来，全国司法行政系统深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央、国务院决策部署，认真学习贯彻习近平法治思想，统筹推进改革发展，推动公共法律服务体制机制、制度体系不断健全完善，覆盖城乡、便捷高效、均等互惠的现代公共法律服务体系已经基本形成。目前，公共法律服务体系包含的各业务领域基本都有专门立法（如律师法、公证法、仲裁法、法律援助法等），制定专门公共法律服务法的可行性和必要性需要结合立法实际和工作实践认真进行研究论证。
我委赞同司法部意见。党的二十大对建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系作出总体部署，建议司法部进一步健全完善公共法律服务体系、提高公共法律服务能力水平、推进公共法律服务均衡发展，结合实践，认真研究代表的意见建议，推动相关法律法规的修改完善，并就制定专门的公共法律服务法加强研究论证。
12．聂鹏举等31名代表提出制定法律咨询服务机构监督管理法的议案1件（第102号）。议案提出，我国法律咨询服务机构规模庞大，人员数量较多，监管薄弱。建议制定法律咨询服务机构监督管理法，全面规范行业准入，明确社会法律咨询服务机构设立标准、设立条件、设立程序等内容，建立内部管理、运行模式、收费标准、退出机制等制度，健全监管体制，强化法律责任等。
2004年5月，为深化行政审批制度改革，国务院印发《第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），取消了社会法律咨询服务机构设立审批。目前，社会公众可依法设立法律咨询服务公司，领取营业执照后依法开展相关活动。司法部表示，法律咨询服务作为一般性经营项目，在无相关法律法规明确授权的情况下，不能对市场主体的设立、管理运行和退出机制进行限制。国家市场监督管理总局表示，按照“证照分离”改革相关要求，持续推动经营范围登记规范化工作，使用“法律咨询（不含依法须律师事务所执业许可的业务）”为法律咨询服务类企业经营范围规范登记。
我委认为，近年来随着法律服务需求不断增加，法律服务事业发展迅速，代表议案反映的法律咨询服务机构超范围经营、冒充律师承揽业务、收费标准不规范等问题，严重扰乱法律服务市场秩序，损害司法公信力，有关部门应尽快研究后续监管措施，加强规范管理。我委也将在参与律师法等相关法律修改工作中，加强对有关问题的研究，推动完善法律咨询服务行业的监督管理制度。
13．覃鸿等31名代表提出关于修改监察法的议案1件（第0216号）。议案提出，监察法第五条和第六条强调了应贯彻的指导思想和指导原则，但没有尊重和保障被调查人人权的内容。监察法规定了被调查人的系列权利和救济程序，但未就被调查人能否聘请律师及相关内容进行规定。议案提出，强化监察法的指导思想和指导原则，建议在第五条增加“尊重和保障被调查人人权，保障监察调查活动合法性。”增加律师介入制度和辩护人义务规则，建议新增“保障被调查人辩护权。被调查人有权委托辩护人，且只能委托律师作为辩护人。”等内容，并明确辩护人（律师）承担的义务。
我委认为，议案关于修改监察法，在指导思想和指导原则中增加尊重和保障被调查人权利的内容，以及增加律师介入监察调查制度的建议，体现了提案代表对维护宪法权威、保障被调查人权利的关注，对于进一步完善相关制度具有参考意义。我国宪法所规定的国家尊重和保障人权原则，已经体现在监察法及相关法律法规的立法实践中，也体现在各级监察机关规范行使监察权的具体实践中。结合有关单位反馈意见，鉴于监察法实施条例于2021年公布施行，建议待监察法实施条例再施行一段时间后，研究修改法律问题。我委将按照党中央决策部署，认真履行人大监督职能，推动监察机关严格落实宪法和监察法，充分保障被调查人以及相关当事人合法权益。
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